STVN – Để thực hiện tốt phương thức đầu tư PPP với các dự án quy mô lớn, cần nhận thức rõ 5 quan điểm cơ bản để có thể tăng cường hơn nữa trong việc xác định mục tiêu chiến lược, ra quyết định lựa chọn đối tác, dự án và triển khai xây dựng thể chế cũng như khuyến khích thành phần tư nhân hợp tác có trách nhiệm nhằm quản trị dự án phát triển bền vững.
Hợp tác công – tư (PPP – Public Private Partnerships) là một loạt các mối quan hệ có thể có giữa các tổ chức nhà nước và tổ chức tư nhân liên quan đến lĩnh vực cơ sở hạ tầng và các lĩnh vực dịch vụ khác. Trong quan hệ hợp tác công – tư, khu vực tư nhân có thể tham gia vào bất kỳ hoặc tất cả các khâu như thiết kế, tài chính, xây dựng và điều hành của một dịch vụ tiện ích công cộng, cơ sở hạ tầng. Phát triển dự án cơ sở hạ tầng quy mô lớn thông qua các mô hình PPP đã có rất nhiều trên thế giới. Hình thức này đã được triển khai ở các nước công nghiệp như Anh, Pháp, Đức…, và trong các nước công nghiệp mới nổi với nhu cầu cơ sở hạ tầng rất lớn, chẳng hạn như Trung Quốc, Ấn Độ…
Theo Báo cáo Năng lực Cạnh tranh Toàn cầu năm 2019 của Diễn đàn Kinh tế Thế giới, Việt Nam xếp thứ 77/141 về chất lượng cơ sở hạ tầng tổng thể, thứ 66 về cơ sở hạ tầng giao thông và thứ 87 về cơ sở hạ tầng tiện ích.
Tuy nhiên, thực tế cho thấy, hệ thống hạ tầng giao thông vận tải trong cả nước và các đô thị lớn như Hà Nội, thành phổ Hồ Chí Minh… còn nghèo nàn, tiêu chuẩn kỹ thuật còn ở mức thấp và lạc hậu, quy mô nhỏ, thiếu đồng bộ và liên kết, Hệ thống đường bộ xuyên quốc gia đã quá tải và xuống cấp so với nhu cầu ngày càng phát triển, nhưng việc đầu tư mở rộng và nâng cấp đang gặp nhiều khó khăn vì thiếu vốn. Tuyến đường sắt Bắc – Nam đang ở vào thế độc tuyến, chưa tạo được các liên kết dạng mạng, còn thiếu những tuyến đường sắt dẫn đến các khu kinh tế, khu công nghiệp, cảng biển…, và chất lượng đường sắt hiện nay đang được đánh giá là quá kém, khổ hẹp không thể đi với tốc độ cao.
Nhằm huy động nguồn vốn cho phát triển hạ tầng giao thông vận tải, chính sách của Chính phủ Việt Nam đã khuyến khích mọi nguồn lực trong và ngoài nước, từ các thành phần kinh tế, dưới nhiều hình thức khác nhau như BOT, BT, PPP, …đặc biệt chú trọng áp dụng hình thức PPP đối với các cảng hàng không, cảng biển, sân bay mới, khu bến và đô thị phát triển mới có quy mô lớn. Quốc hội đã thông qua Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (Luật PPP) ngày 19/6/2020, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2021 để hỗ trợ và điều chỉnh đầu tư tư nhân nhằm tăng quy mô nâng cấp cơ sở hạ tầng, đặc biệt trong các lĩnh vực giao thông, điện lưới và nhà máy điện. Động thái này nhằm thu hút đầu tư tư nhân trong và ngoài nước nhiều hơn để giảm gánh nặng cho các khoản nợ công và chính sách tài khoá của quốc gia. Tuy nhiên, tháo gỡ nút thắt đầu tư cho cơ sở hạ tầng, nhất là hạ tầng giao thông vận tải để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế thì không thể chậm trễ. Đây chính là thời điểm cần sự tham gia mạnh mẽ hơn của khu vực tư nhân. Nguồn vốn đóng góp từ khu vực tư nhân (đặc biệt khu vực tư nhân nước ngoài) cho đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông vận tải sẽ đóng vai trò quan trọng trong sự thiếu hụt vốn hiện nay.
Tuy nhiên, để thực hiện tốt phương thức đầu tư PPP với các dự án quy mô lớn, cần nhận thức rõ 5 quan điểm cơ bản để có thể tăng cường hơn nữa trong việc xác định mục tiêu chiến lược, ra quyết định lựa chọn đối tác, dự án và triển khai xây dựng thể chế cũng như khuyến khích thành phần tư nhân hợp tác có trách nhiệm nhằm quản trị dự án phát triển bền vững:
Thứ nhất, phải xác định mục tiêu, chiến lược và năng lực ở tất cả các cấp
Các cơ quan nhà nước có thẩm quyền khi khởi xướng một dự án cơ sở hạ tầng, phải đảm bảo có sự tư vấn đầy đủ của các bên liên quan khác kể cả người sử dụng cuối cùng của dự án. Cơ quan chịu trách nhiệm về các dự án cơ sở hạ tầng do tư nhân vận hành phải có khả năng quản lý các quá trình thương mại có liên quan và hợp tác bình đẳng với các đối tác khu vực tư.
Mục đích và chiến lược tham gia của khu vực tư nhân vào cơ sở hạ tầng cần phải được hiểu rõ, và mục tiêu phải được chia sẻ, ở tất cả các cấp chính quyền và trong tất cả các bộ phận liên quan của cơ quan hành chính công.
Thứ hai, quyết định về việc lựa chọn dự án hợp tác PPP
Việc lựa chọn dự án hợp tác PPP phải dựa trên phân tích chi phí – lợi ích, có tính đến tất cả các phương thức cung cấp thay thế, hệ thống cung cấp cơ sở hạ tầng đầy đủ, và các chi phí và lợi ích tài chính và phi tài chính dự kiến đối với vòng đời dự án. Không dự án cơ sở hạ tầng nào – bất kể mức độ tham gia của tư nhân – được phép tiến hành mà không có sự đánh giá mức độ chi phí có thể được bù đắp từ người sử dụng cuối cùng. Trong trường hợp thiếu hụt, cần xác định rõ nguồn tài chính nào khác có thể được huy động.
Phân tích rủi ro giữa các bên tư nhân và khu vực công sẽ chủ yếu được xác định nhờ mô hình tham gia của khu vực tư nhân đã được lựa chọn, bao gồm cả việc phân bổ trách nhiệm. Việc lựa chọn một mô hình cụ thể và phân bổ rủi ro đi kèm phải được xác định dựa trên đánh giá về lợi ích công cộng.
Nguyên tắc và minh bạch tài chính phải được bảo đảm trong đó ảnh hưởng của tài chính công có thể phát sinh về việc chia sẻ trách nhiệm với khu vực tư nhân đối với cơ sở hạ tầng phải được dự báo.
Thứ ba, tăng cường môi trường thể chế
Một môi trường thể chế tác động hợp lý cho đầu tư cơ sở hạ tầng quy mô lớn, bao gồm chuẩn mực cao về quản trị công và quản trị doanh nghiệp, tính minh bạch, quy định của pháp luật, bao gồm cả việc bảo vệ quyền sở hữu và hợp đồng là cần thiết để thu hút sự tham gia của khu vực tư nhân.
Cơ quan công quyền phải có biện pháp hiệu quả để đảm bảo tính toàn vẹn và trách nhiệm của khu vực công và khu vực tư nhân và thiết lập thủ tục phù hợp để đảm bảo tính liêm chính trong quá trình hợp tác.
Những lợi ích từ việc tham gia của khu vực tư nhân vào cơ sở hạ tầng được tăng cường nhờ nỗ lực tạo ra một môi trường cạnh tranh và tháo gỡ các rào cản không cần thiết đối với sự tham gia thực thi luật cạnh tranh đầy đủ.
Xây dựng thể chế tiếp cận các thị trường vốn và đặc biệt là nguồn lực tài nguyên đất đai (với lợi thế đặc tính đất đai thuộc sở hữu nhà nước) để bổ sung thêm nguồn lực tài chính cho các dự án quy mô lớn nhằm khuyến khích khu vực tư nhân tích cực tham gia. Đặc biệt, trong quy hoạch cần chú ý mô hình đô thị thông minh đa trung tâm phát triển theo định hướng giao thông công cộng TOD (Transit Oriented Development) là một cách tiếp cận sáng tạo trong quy hoạch các đô thị của thế kỷ 21 với việc ưu tiên tích hợp giao thông và sử dụng đất do mô hình hiện đại này có nhiều lợi thế ở các thành phố lớn có mật độ dân số cao và không gian chật hẹp như tp HCM, Hà Nội (xem hình 1). Tuy nhiên, các mô hình mới này đòi hỏi nguồn vốn lớn và công nghệ cao, vì vậy cần xây dựng chính sách kinh tế vĩ mô để loại bỏ những hạn chế đối với việc tiếp cận các nguồn lực và những trở ngại đối với sự di chuyển vốn trong nước và quốc tế
Hình 1: Lợi ích của mô hình TOD trong phát triển dự án đô thị quy mô lớn
Thứ tư, tiến hành hợp tác công tư
Để tối ưu hóa sự tham gia của khu vực tư nhân, cơ quan có thẩm quyền phải trao đổi rõ ràng các mục tiêu của chính sách cơ sở hạ tầng của mình và phải đưa ra cơ chế tham vấn giữa các đối tác công và tư về các mục tiêu này cũng như các dự án riêng lẻ.
Phải có một cơ chế cung cấp đầy đủ thông tin liên quan đến dự án giữa cơ quan có thẩm quyền và các đối tác tư nhân, bao gồm cả tình trạng trước khi cơ sở hạ tầng tồn tại, các tiêu chuẩn hoạt động và các hình phạt trong trường hợp không tuân thủ. Nguyên tắc giám sát, theo dõi đặc biệt với ba tiêu chí chủ yếu của dự án là giá thành, chất lượng và tiến độ phải được tôn trọng.
Việc trao hợp đồng cơ sở hạ tầng hoặc ưu tiên phải được chuẩn bị kỹ để đảm bảo sự công bằng về mặt thủ tục, không phân biệt đối xử và minh bạch. Thỏa thuận chính thức giữa cơ quan công quyền và khu vực tư nhân tham gia phải có quy định chi tiết về các dịch vụ cơ sở hạ tầng có thể kiểm chứng và sẽ được cung cấp cho công chúng dựa trên cơ sở đầu ra hoặc hiệu suất dựa trên thông số kỹ thuật. Thoả thuận này phải quy định trách nhiệm và phân bổ rủi ro trong trường hợp xảy ra những sự kiện không lường trước được.
Việc quy định các dịch vụ cơ sở hạ tầng phải được giao cho các cơ quan chuyên môn có thẩm quyền, có nguồn lực và không bị chi phối bởi các bên tham gia hợp đồng cơ sở hạ tầng.
Cơ chế giải quyết tranh chấp phải được tiến hành theo thứ tự đối với bất kỳ tranh chấp nào xảy ra trong thời gian tồn tại của dự án và bất đồng phải được giải quyết trên nguyên tắc kịp thời và công bằng.
Thứ năm, khuyến khích hoạt động kinh doanh có trách nhiệm
Hợp tác PPP là quá trình đẩy mạnh sự tham gia của khu vực tư nhân vào các dự án có mục đích công cộng, dùng động lực cá nhân và tập thể để thúc đẩy phát triển cộng đồng và xã hội. Tuy nhiên, một trong những hạn chế của quá trình này là: khu vực tư nhân thường quá đề cao lợi nhuận cá nhân và coi nhẹ trách nhiệm xã hội kinh doanh. Chính vì vậy, khu vực tư nhân tham gia vào cơ sở hạ tầng phải tuân thủ nguyên tắc đã thống nhất và các chuẩn mực hoạt động kinh doanh có trách nhiệm với môi trường và xã hội. Khu vực tư nhân tham gia vào các dự án cơ sở hạ tầng phải có thiện chí và cam kết để thực hiện hợp đồng và các điều khoản đã ký
Khu vực tư nhân tham gia, nhà thầu phụ và các đại diện của mình không được phép hối lộ và tiến hành các hành vi không đúng mực để có được hợp đồng, giành quyền kiểm soát đối với tài sản hoặc giành ủng hộ, cũng như không được tham gia thực hiện hành vi như vậy trong quá trình hoạt động cơ sở hạ tầng của họ. Ngoài ra, khu vực tư nhân tham gia phải đóng góp vào chiến lược trao đổi và tư vấn với công chúng, bao gồm cả người tiêu dùng, cộng đồng bị ảnh hưởng và các bên liên quan, nhằm đạt được sự chấp thuận và hiểu biết lẫn nhau về mục tiêu của các bên liên quan.
Khu vực tư nhân tham gia cung cấp dịch vụ thiết yếu cho cộng đồng phải chú ý đến những hậu quả xuất phát từ hành động của mình đối với cộng đồng và hợp tác với cơ quan có thẩm quyền để tránh và giảm thiểu hậu quả mà xã hội không chấp nhận.
Tóm lại, Hợp tác PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng và các dịch vụ liên quan đã mở đường cho khu vực tư nhân gánh vác, đảm đương trách nhiệm về thiết kế, xây dựng, vận hành, quản lý, bảo trì và đóng góp tài chính. Khu vực công cần tập trung vào chức năng cốt lõi của mình, để khu vực tư nhân thực hiện những công việc mà giúp tiết kiệm chi phí cũng như mang lại hiệu quả hơn nhằm đạt được mục tiêu chính trong hợp tác PPP là cải thiện cơ sở hạ tầng của quốc gia và hỗ trợ các dịch vụ công mà không phụ thuộc quá mức vào các quỹ công cộng và không phải tăng thuế. Điều này sẽ góp phần giảm bớt nợ công cũng như quản lý tốt các dự án, công trình sau khi hoàn công và đưa vào sử dụng.
Chúng ta tin tưởng rằng cùng với sự tăng cường quản trị nguồn lực tài nguyên trong việc kết hợp công tác quản lý quy hoạch sử dụng đất và triển khai kế hoạch phát triển hạ tầng để áp dụng hiệu quả mô hình PPP cho các dự án quy mô lớn – một bước đổi mới tư duy quản lý kinh tế của Việt Nam trong nửa đầu của thế kỷ mới này sẽ ghi dấu ấn về sự đột phá trong phát triển cơ sở hạ tầng, đặc biệt là hạ tầng giao thông vận tải cũng như năng lượng… hướng tới đổi mới cơ cấu nền kinh tế và phát triển bền vững. Chắc chắn Việt Nam sẽ có thêm nhiều những tuyến đường cao tốc, cầu, cảng, công trình giao thông ngầm cũng như các đô thị thông minh mang tầm vóc quốc tế của thời đại 4.0 mà trong đấy là sự đóng góp rất lớn của khối kinh tế tư nhân.
Tác giả: TS. Đoàn Duy Khương
